一、基本案情

张某，男，汉族，59岁，高中文化，中共党员，某村党支部书记兼村委会主任。

2018年1月，张某在协助镇政府办理低保工作过程中，违规将自己的妻子、不符合低保条件的李某上报为低保户。2019年5月，在该县城乡低保对象复核认定及低保领域突出问题集中专项整治时，李某因不符合条件被停发低保金。同年6月，张某以李某的名义通过银行向该县民政局退缴违规领取的全部低保金共计4000余元。同年7月，该问题线索由该镇纪委查办。

二、分歧意见

针对张某行为的定性，存在两种不同观点。

第一种观点认为，张某违反群众纪律，利用职务之便为其妻违规办理低保，应依据《中国共产党纪律处分条例》第一百一十四条的规定，认定张某在社会保障等事项中优亲厚友、明显有失公平。

第二种观点认为，张某利用职务上的便利骗取国家低保金据为己有，其行为构成贪污，虽不涉及犯罪但应根据《中国共产党纪律处分条例》第二十八条的规定，追究其党纪责任。

三、分析意见

低保户的评定，关系到国家扶贫政策的落实，涉及广大群众的切身利益，一些村干部“近水楼台先得月”违规办理低保，违反了党的纪律，有损党和政府形象。在实践中该类问题易发多发，各地定性把握不一，笔者同意第二种观点。具体分析如下：

（一）正确区分家庭成员与“亲”“友”

本案中农村低保需以家庭为单位提出申请，共同生活的家庭成员年人均纯收入情况是关键条件。李某是张某的家庭成员，不属于“亲”“友”，二人是经济共同体，领取的低保金归二人共同所有、处置，张某实际是为本人家庭谋取利益。因此不宜认定张某违反群众纪律。

（二）正确认定村基层组织人员的主体身份

贪污的主体是特殊主体，即国家工作人员。判断张某是否是贪污主体，应根据全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》，村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，以国家工作人员论。张某作为村支部书记兼村委会主任，在协助镇政府办理低保申报工作中，利用职务上的便利，骗取低保金据为已有，符合贪污构成要件。

（三）正确区分一般贪污违法行为与涉嫌贪污犯罪

根据《刑法》第三百八十三条的规定，贪污数额较大或者有其他较重情节的，构成贪污罪。在办案中，数额加情节是区分一般贪污违法行为与涉嫌贪污犯罪的两个要素。张某骗取国家低保金占为己有，数额不大，且在被发现后，退缴违规领取的全部低保款，不具有其他较重情节，属于一般贪污违法行为，应根据《中国共产党纪律处分条例》第二十八条的规定，追究张某党纪责任。

【法规链接】

1.《中国共产党纪律处分条例》

第二十八条 党组织在纪律审查中发现党员有刑法规定的行为，虽不构成犯罪但须追究党纪责任的，或者有其他违法行为，损害党、国家和人民利益的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。

第一百一十一条 有其他违反廉洁纪律规定行为的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。

第一百一十四条 在社会保障、政策扶持、扶贫脱贫、救灾救济款物分配等事项中优亲厚友、明显有失公平的，给予警告或者严重警告处分;情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的，给予开除党籍处分。

2.全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释

村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：

（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；

（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。

村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。

3.《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》

第五条 禁止在村级事务决策中独断专行、以权谋私。不准有下列行为：

（三）在政府拨付和接受社会捐赠的各类救灾救助、补贴补助资金、物资以及退耕还林退牧还草款物、征地补偿费使用分配发放等方面违规操作、挪用、侵占，或者弄虚作假、优亲厚友。